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环境问责:“离任审计”和“终身追究”如何落地


自然资源资产并没有涵盖环境污染和环境健康等内容。而“领导干部”如何界定,到底谁是审计和终身追究责任的对象、谁是政策设计执行主体等重要问题没有明确,使这三个提法仍然有待进一步准确定义。

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)中,在加强生态文明制度建设部分,提出了“探索编制自然资源资产负债表,对领导干部实行自然资源资产离任审计,建立生态环境损害责任终身追究制”。

这个三阶段式的提法,基本可以看作是一个缩小版的地方政府主要领导环境问责体系。但是,其中有待澄清的问题有:自然资源资产涵盖范围过小,只是环境评价中的一部分,并没有涵盖环境污染和环境健康等内容。而“领导干部”如何界定,到底谁是审计和终身追究责任的对象、谁是政策设计执行主体等重要问题没有明确,使这三个提法仍然有待进一步准确定义。

但是,这样的提法,在《决定》的整个生态文明部分中仍占有相当的政策创新意义,显示了中央开始认可地方主要领导环境问责体系的重要性。

负债表:仅自然资产是不够的

“自然资源资产负债表”的概念,可能延续的是绿色GDP中的概念,实际上只是地方政府环境绩效考核指标体系的一部分。

仅仅强调“自然资源资产负债”可能是不够的。首先,自然资源资产主要包括土地、森林、矿产、水和海洋等领域,只是“局部的”环境资产,并不能反映全部的环境质量状况。如在当下空气和水污染十分严重的情况下,环境考核中包含室内外空气污染对人类健康的影响等环境健康指标就十分必要。国外环境健康在整个环境绩效考核指标体系中,最高已达50%的份额。

其次,如果仅仅以自然资产负债为考核内容,后续的离任审计和生态环境损害责任终身追究的范围过小,无法准确考核和合理追踪问责。

我国领导干部环境绩效考核的主要法规,是2006年中组部颁布实施的《体现科学发展观要求的地方党政领导班子和领导干部综合考核评价(试行办法)》。其中,涉及环境绩效考核的只有环境保护、资源消耗与安全生产、耕地等资源保护3个评价要点;而且没有进一步分解成可执行的具体指标,也没有对考核权重进行规定。地方组织部门都是根据这三个要点自行设计当地的考核方案和权重。

目前,各地政府环境考核指标体系,如广东、河北,江西等都比较完善。考核权重也在不断提升,从2005年平均5%,到2008年江西省的16.7%,再到最近天津市的22%。

但是,这些指标体系的问题是没有延续性。有的地方领导换届后,原有指标便不再执行。另外,因为“考核数据内部化”问题,考核数据的可信度存在相当问题。上述离任审计和追责制的建立,将根本改变这种状况。

离任审计:如何解决“下级考核上级”

这条提法的意义,关键在于“离任审计”的提出。但在《决定》中,离任审计的范畴是自然资源资产,范围过小,自然资源资产的审计是环境审计的一部分,应该扩大到环境绩效审计。

目前国内对于离任环境审计还没有政策实践,北京政通境和节能研究所(以下简称“境和”)2010年提出过政策模型,并在广东等华南四省作过调研和执行机制设计。

“境和”调研发现,如果这项审计由独立第三方实施,才可能解决长期以来环保绩效考核“内部化”,即“下级考核上级”的困局。

所谓“下级考核上级”,是指一届政府主要领导任中或离任的环境绩效考核,虽然是由上级党委通过组织部门实施,但通常都是由该届政府下属的环境保护厅局负责具体执行的。也就是说,由环保厅局长考核书记市长。考核结果的可信度显然难以保证。而如果改由环保部环保督察中心和国家审计署派出机构联合执行,实现了第三方考核,这才能从根本上改善考核的公正性和可信度。

“境和”此项目征询了国家审计署经济责任审计司有关业务主管领导的意见,在技术上是完全可行的,不仅能够对《决定》中的“自然资源资产”进行离任审计,政策合规性和绩效审计等内容也是可以审计实施的。

终身追究:民众参与+人事档案追踪卡

在环境领域,终身追究制要解决的是环境问题的滞后性。大多数环境危害都是在项目运行多年后才出现,这是个世界性的难题。在我国,因为地方主要领导任期过短(据中国市长协会2002-2006年对100个地市的统计,市长的平均任期不到3年),加剧了滞后性问题。

不过,中国的政治体制为解决滞后性问题预设了更多的可能性。中国的市场经济基本是由政府掌控,地方政府“党政一把手”在项目批准建设中起着至关重要的作用。事后追究环境责任的主体比较明确。

国内目前生态环境损害责任终身追究制的研究和实践基本是空白。“境和”在2012-2013年,开发了一个整合各部门和地方受侵害民众的环境问责追踪综合执行程序。

当民众可能受到环境侵害时,可向本地县级人大城建和环境工作委员会,和环保部区域环保督察中心同时分别提交动议。由该县级人大环境工作委员会负责启动事件调查,并向本级组织部门提交动议调查结果。由县级组织部门逐级上报至对被追责领导有处理权责的组织部门。

由该组织部门组织环保部区域环保督查中心、审计署区域审计特派员机构、外部专家、有关当事社区和NGO代表(这四方代表比例必须过有效决议数)和地方有关环境保护部门等联合组成事件处理专家组,启动事件调查核实程序。调查核实程序之后,由该组织部门作出追责等处理决定。

民众通过人大,有序参与到环境污染监督问责当中,能够改善环保部门与地方政府博弈中的不利地位。

此外,还可以设置“环境问责追踪卡”,即在管理最为严格的主要领导干部人事档案中,设置一张环境绩效考核、环境问责追踪卡。这张卡片,将记录所有其批建的重大项目及其发生的环境危害,跟踪记录并可追溯其环境责任一生。

厘清谁是“领导干部”

考究《决定》中的制度设计,责任主体的厘清实际上非常关键,即“领导干部”如何界定,否则,环境绩效无从考核,终身追究也无法追责。

地方政府“党政一把手”是地方环境保护最重要的两个利益相关者。其环境问责体系建设的缺失,是中国环境治理主要制度症结所在。如果“领导干部”仅界定为环保系统的官员,则基本上是原地踏步式的政策设计,没有太大的意义。

能否由中组部牵头,在党的领导干部考核的法规中作出离任环境审计和终身追责的相关规定,是能否实现主要领导环境问责体系建设的关键,是《决定》之后需要关注的政策走向。

同时,在顶层设计落地的过程中,吸纳民间智库合理建言的过程,不仅是引智,而且将获得更多的民众支持,也许可以此来制衡反对改革的利益集团。但是,目前民间智库的政策建议上传十分困难。建议中央在上传渠道的开放透明方面做出机制设计。比如,在新华社最高级别内参开辟智库策议专刊,定期对重大问题公开吸纳政策建议。这样,民间智库能够平等地参与政策建议选拔上报,体制内外智库的研究质量都会在良性竞争的环境下好转。

                                                                                                              来源:南方周末

 

     
     
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